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吉利李书福两会提案:加快自动驾驶立法

发布时间:2016-03-03 05:25:32

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全国政协十二届四次会议将于3月3日下午3时在人民大会堂开幕，3月14日下午闭幕。本次大会重点是围绕"十三五"规划建言献策，将围绕推动"十三五"规划的制定和实施，组织3次大会发言。2016年的全国"两会"上，全国政协委员、吉利集团董事长李书福共带来"加快自动驾驶立法"、"审慎、合理修订民办教育促进法"和"加强电子商务经营交易税收管理"三个提案。

以下为提案详细内容：

吉利集团董事长李书福

一、加快自动驾驶立法

自动驾驶汽车未来将成为汽车行业的发展方向，在个人、交通和社会方面都有巨大的社会价值。这一点，无论是在欧洲、美国，还是日本及中国等地区的行业及政府间都已形成共识。研究表明95%的交通事故和人的错误驾驶行为有关，自动驾驶可以从根本上纠正这一错误，真正有效降低交通事故死亡率并提高道路安全。自动驾驶也可以提高燃油经济性高达15-20%。交通事故的降低将使交通更流畅，减少拥堵。国外一直在进行的利用自动驾驶技术实现的高速公路列队行驶研究表明，在速度不超过100公里/小时的情况下，前后车间距离可以有效控制在5米以内，这将进一步解决高速或城市环线道路上的交通拥堵问题。另一方面，对消费者而言，在交通拥堵或上下班途中，驾驶往往成为负担而不再是乐趣。车辆在自动驾驶模式下，自动驾驶可以解放驾驶员，使之更有效地利用车内时间——或休闲或工作。自动驾驶还可以为年迈者及残障人士的独立出行提供解决方案。目前沃尔沃、特斯拉、奔驰具有半自动驾驶功能的汽车已经上路。随着相关技术的不断研发、成熟和互联网技术的高速发展，业界预期在未来10年之内越来越多的半自动驾驶或高度自动驾驶汽车会推向市场。但是，目前各国及地区的相关法律法规对于自动驾驶汽车上路试验及随后的大规模推广还存在着各种障碍。

我认为，自动驾驶对中国汽车行业的发展带来了新的挑战和机遇，提前判定可能发生的问题，尽早进行立法的预案工作，已经刻不容缓。其迫切性和必要性主要体现在如下几点：

1、自动驾驶方面的立法已经成为新的国际关注点

目前，美国国家公路交通安全管理局正在从美国联邦政府层面引导制定适应自动驾驶的相关法律法规，计划取消一些业已陈旧的汽车安全法规，引导协调各州政府层面的法律法规，使得汽车制造商能够更加顺利地上路测试自动驾驶汽车，促进自动驾驶汽车的发展与推广。总部位于瑞士日内瓦的联合国欧洲经济委员会下属的相关工作组（WP21, WP29）正在研究如何修改现行的法律法规使得自动驾驶可以合法上路，比如如何从法律上允许驾驶员从事驾驶以外的活动。总部位于布鲁塞尔的欧盟总部也正在同时展开相关讨论及研究工作，如何修改现行有关驾驶的法律法规（ECER79）从而支持自动驾驶的健康快速发展。日本也提出要在2020年之前实现自动驾驶汽车方面的立法，而且还将自动驾驶作为今年9月七国集团交通部长会议的议题，预计会在年内汇总出法规草案。

2、中国情况具有自身的复杂性和独特性

虽然国际上的标准能够提供很大的借鉴意义，但也需要制定符合自身情况的行业标准和法律法规。尤其需要考虑中国路况的复杂程度，包括道路设施、路面车辆类型、行人、信号措施、汽车社会化发展的初始阶段等。

3、一项立法或行业法规的修改需要一定的周期

尽早开始对自动驾驶立法的考虑，有助于树立中国自动驾驶行业规范，推动行业良性发展，引导社会投资。而且，能够凭借相关立法和行业规范的确立，最大化促进相关产业在“中国制造2025”大战略中实现国际舞台上的弯道超车。

具体到自动驾驶立法的内容和制定，我认为要考虑以下几方面：

研究分析我国现行的法律法规，识别并着手修改阻碍自动驾驶发展的相关条款。比如公安部负责驾驶员驾驶行为的相关法规，可以研究如何允许驾驶员在车辆自动驾驶情况下可以双手离开方向盘，从事驾驶以外的活动，如睡觉或工作。工信部负责车辆安全，涉及车辆安全强制认证要求，质检总局负责的产品召回中关于产品安全的要求，自动驾驶模式下发生事故所涉及的民事责任归属，自动驾驶模式下是否不再适用刑事责任问题等问题的研究。

作为一项新的技术，自动驾驶的最终推广一定离不开用户的广泛接受。政府要引导汽车厂家或零部件供应商以及大学科研机构重视用户体验，开发出来的自动驾驶技术一定要能够提供更好的用户体验，而不是更复杂的车内操作体验，从而为自动驾驶的推广奠定良好的用户基础。

自动驾驶对解决大中型及特大城市的交通拥堵、空气污染等能够取得更为显著的社会效应，这些地区也更急需自动驾驶。国外比如大规模的瑞典DRIVEME自动驾驶试验项目就是在哥德堡市民上下班道路上开展。为确保自动驾驶的试验示范对实际工作具有更好的指导研究意义，经过仔细验证后可以大胆考虑在高度自动驾驶汽车的最佳适用环境，如北京的5环6环等地段展开，并推动自动驾驶试点区域的建设。

自动驾驶的发展要求全面考虑立法的相关产业政策。要综合考虑如何制定相关的产业政策，包括技术路线、行业标准、安全规范、交通执法、保险责任等各个层面。也要考虑城市规划方面的立法,包括基础设施改造，智能交通规划，智慧城市的规划等。在相关责任方方面，要慎重考虑厂家、驾驶员、行人、保险公司等方面的权责界限，加快促进产业在全员公认和遵守的轨道上迅速发展。

二、审慎、合理修订民办教育促进法

关于民办教育促进法的修订，有两项主要内容引人注目，一是取消“合理回报”制度，二是建立营利性和非营利性法人登记制度，对民办学校实施分类管理。这引起了社会各界的强烈反响和热烈讨论。当下，改革民办教育制度、修订民办教育促进法是大势所趋，但是，上述两种制度的变革是否更符合实际、更科学合理、更能促进民办教育的发展，还值得继续深入研究。而有些政策，如“举办者办学投入资产视同充公或捐赠”极有可能导致举办者的“政策性恐慌”，进而出现“逆向选择”，给民办教育的持续发展造成重大伤害。修法的目标和结果是要促进民办教育的可持续发展，而不是、也不能促“退”，更不能促“死”。在完成相关上位法的修改、特别是建立、完善配套政策之前，不宜马上取消合理回报制度，也不宜对民办学校仓促实施分类管理。具体提出以下建议：

1、妥善处理合理回报制度的存废。合理回报制度是鉴于现阶段民办教育主要特征是投资（出资）办学而非捐资办学的基本国情，和基于公平正义的价值原则所作的符合民办教育实际的正确决策，是国家对民办教育鼓励和支持的法律承诺，它 “给民办教育带来了春天”，在很大程度上激发了社会力量投资办学的积极性，促进了民办教育体系和优质资源的逐步形成。但是，在推行分类管理的时机还不成熟的情况下就取消合理回报制度，势必会割断政策的连续性，不仅影响现有民办教育投资者的再投入，还会影响那些正准备投资办学者的信心。而事实上，一方面合理回报制度一直没有明确具体的规则依据可供遵循，可操作性不强；另一方面，民办学校无论是否具备条件，也大多因制度缺失而不能取得或名正言顺地取得回报。可见，“合理回报”制度并不是不可行，也不是难于执行，而是根本上没有执行。因此，如果在短时间内难以推行分类管理制度，则应保留合理分配制度，并借鉴江浙等地区经验加以完善，由国务院制定具体办法，明确规定各项规则，增强该制度的可操作性，使其变得真实、具体、可行。

2、完善配套政策法规，差别推进分类管理。完善配套政策法规是推行分类管理的前提条件和基础保障，不解决这一问题，分歧将会继续存在。现实中，民办学校投资办学主体具有复杂性与多样性，民办学校呈现出不同的发展趋势，有的学校完成了办学积累，走上了捐资办学之路；有的学校发展得相当成熟，办得亦有水平，初步体现了向“公益性”回归；有的学校则还处于滚动发展阶段，尚未脱离生存危机，急需政府的支持。因此，当下实行无差别的“分类管理”时机还不成熟，去年民办教育促进法修订“暂不交付表决”亦说明条件还不具备，搞“一刀切”不科学，应为民办学校分类管理改革留有足够探索的空间。较为合理、稳妥的做法是在地域上体现差别，在时间上区分阶段，给不同类型的民办学校以不同时限的过渡期间。在此期间，政府应继续完善投资办学的政策环境，探索建立民办教育的市场机制，加大财政支持的力度，进一步吸引民间资金进入教育领域。要彻底摈弃“姓资姓社”传统思维习惯，不分公办民办，主要看绩效，看投入产出，看成长性。对于那些捐资办学的，政府可以全面接管，明确其公益性事业法人性质。对于那些明确为投资办学的，确认其经营性事业法人性质，并一如既往地给予相应的政策支持。

3、合理切割教学与后勤，限定营利性范围。民办教育机构的教学部分，其宗旨是服务发展国家教育事业，所收取的费用只能用于日常教学支出，不具有营利性是理所当然的，而其后勤服务部分特别是民办高校的后勤服务完全是社会化经营性质，就理所当然的要有盈利。因此，修法时，应当实行教学与后勤服务两部分的合理切割，教学部分不以营利为目的，后勤服务部分要经营化管理。同时，民办教育的营利性应限定在一定的范围之内，以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的教育机构不得设立为营利性组织。推行分类管理，应做到精准立法，合理修法，有放有收，这样，既利于民办教育发展，又防止过度营利性教育机构泛滥，避免从一个极端走到另一个极端。

4、修法时应进一步明确民办学校享受同级同类公办学校同等的税收优惠政策，规定强有力的扶持措施，消除政策性障碍和歧视，实现公平正义的价值，保障民办教育事业的良性循环发展。

三、加强电子商务经营交易税收管理

随着移动互联网的普及，电子商务已经由最初的网上销售进入到新的阶段。各类新的业务模式如雨后春笋般蓬勃发展，线上线下的互动渗透到了人们日常生活的方方面面——从餐饮到教育，从家政到医疗，从约租车到汽车后市场服务，为经济发展注入了新的活力。

然而，由于电子商务交易普遍具有虚拟性、无纸化、隐匿性等特点，虽然现有法律规定与实体店纳税标准一视同仁，但客观上，实际上，网络交易不仅给现行的税收制度带来了新的挑战，也给税务机关进行税源管理带来了难题，及时解决电子商务交易的税收问题，对创造一个公平、健康的发展环境十分重要。在过去的一年里，我们看到，部分省市的税务机关已经开展了稽查工作并对个别公司的税收违法行为进行了处理。然而，我国对电子商务经营交易的税收管理仍然欠缺明确的顶层设计和法律规定。

1、目前，我国对电子商务经营的税收管理仍在很大程度上处于盲区，存在主观或客观偷税漏税的情况，导致国家和地方税收的流失。尽管在电子商务平台上交易达成的方式有别于传统交易，但其交易的实质并未改变，交易的内容依然是现实世界中的商品或服务，因此由其负担相应的税收既公平也合理。

2、电子商务经营税收的不规范，也扰乱了正常的市场竞争秩序。目前实体经济的税收管理，已经有一套行之有效的成熟管理机制。电子商务在很多领域不仅与实体经济开展竞争，在相当多的行业，实体经济也开始向电商或者线上进行转移，如果不尽快对不同的经营形态施行公平的税收管理，会打击实体经济的创新能力，最终对整体经济的良性发展造成伤害。

参考其他国家，美国很早就开始重视对电子商务税收问题的研究，通过《互联网税收公平法案》、《数字产品和服务税收公平法案》等多项法案维持了税收中性原则，即对电子商务征税不能多于、也不能少于其他商务活动。

据中国电子商务研究中心的资料显示，2015年上半年，中国电子商务市场交易规模已达到7.63万亿，同比增长30.4%。预计到2020年，电子商务零售行业将拉动经济增长5.48个百分点。电子商务的市场规模和对我国经济发展的重要性迅速提升，对电子商务经营的税收管理也亟待我们去研究和解决。建议：

1、完善法律体系，加强对电子商务征税的法律建设。首先，应制定统一的《电子商务法》，对电子交易、电子支付、电子商务合同、电子证据、电子商务税收等问题做出规定，为电子商务这一近年来出现的新生事物提供总体指导。其次，应根据交易形式及内容的不同，逐步修订现有的税收法律制度，增加有关电子商务征税的规定，为电子商务税收管理提供可操作的法律依据。

2、在对电子商务经营的税收管理实践中充分考虑其特点，破除税务机关和纳税人之间的信息不对称，降低税收征管的成本。在法律法规层面，应考虑针对各类电子商务业务模式的特点，对传统税收体系进行适当的调整。例如，在网络约租车平台的税收管理中，对提供专车服务的个人，可以考虑由平台代收代缴所得税的方式，加强税务机关在税收实践中的可操作性。在技术层面，应充分利用信息管理技术，推动税务机关与电子商务平台、支付平台之间信息流通，推广电子发票的使用，加强网上税务登记和网上报税体系建设，使得税务机关在对电子商务经营进行税收管理时，从源头到征收再到后续管理的执行有力。

3、加强对纳税人信息的保护。对电子商务经营进行征税，有赖于涉税信息的获取与共享。无论是掌握纳税人信息的第三方，还是税务信息经过集中处理后汇集到的税务机关，都可能在涉税信息的采集、管理过程中滥用权力，进而侵犯到纳税人的信息隐私权利。因此，在制定和完善对电子商务经营税收管理相关的法律法规时，应该考虑数据安全，确保在依法纳税与征税的同时，为纳税人的信息隐私权提供有效保护。