职业教育领域如何推进PPP？

PPP模式是基础设施与公共服务领域供给制度的一种创新，通开展政府和社会资本合作，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共服务领域，同时以利益共享、风险分担、绩效升级等方面的鲜明特性形成了管理模式的创新。

  PPP模式与混合所有制的区别

  PPP模式不能等同于混合所有制，就职业教育领域而言，PPP模式与混合所有制的区别主要体现在以下三方面：

  一是合作关系不同。职业教育领域的混合所有制院校，是指由国有资本、集体资本、民营资本、境外资本等不同所有制中两个及以上主体共同举办的新型教育模式，其本质特征是产权主体和治理结构的混合，使不同性质的产权主体相互渗透融合成一个新的利益共同体。混合所有制院校代表政府的国有资本和社会资本之间，是一种投资者之间的合作关系，在职业院校建设和运营过程中，各出资方依据各自的出资比例享有相应的权利和义务，政府的出资比例可大可小，视具体情况而定。在PPP模式中，政府和社会资本之间通过合作协议建立的是长期合作的伙伴关系，社会资本依托其拥有的资金、技术和管理等方面的优势，为职业院校提供更多资金渠道和更专业化的管理，提升职业院校的公共服务供给水平；政府作为合作关系中的监督者与评价者，基于绩效评价结果通过运营补贴等形式作为社会资本提供公共服务的对价，维护公共服务的公平性，政府一般出资比例较小或不出资。

  二是合作目的不同。不管是代表政府的国有资本还是社会资本，组成混合所有制职业院校对其而言是一种投资行为，作为利益共同体的一方，在为公众提供职业教育公共服务的同时，以追求投资回报为目标并承担投资风险。然而，在PPP模式下，政府作为合作者和监督者，代表的是社会公众的利益，与社会资本开展合作的目的是提高职业教育服务供给水平与管理效率，而不是追求利益，政府出资部分甚至可以不要回报。政府通过合同约定和绩效监管对社会资本的经营和利润进行调节，确保社会资本在正常情况下有一定盈利但不暴利，最大程度维护的是公共利益。因此，PPP的本质是政府购买公共服务。

  三是伙伴选择方式不同。PPP项目的社会资本投资人应采用竞争性方式，通过综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。这种伙伴的选择属政府采购行为。就职业教育领域PPP项目而言，对于硬件设施、后勤服务、教学服务等单一领域的合作，社会资本选择的目标较为单一，特殊性不强，可以采用公开招标的方式进行采购；对于整体运营类合作，需要对社会资本投资人的资金实力、背景资源、学校运作计划、教学管理模式、服务价格等进行综合对比，并就长期合作以及价格管理、回报方式、绩效评价、退出机制等与社会资本进行充分的沟通，更适宜采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式。但职业教育院校混合所有制改革，包括股权转让、资本并购、员工持股、合资建设等多种途径和方式，其合作伙伴的选择也就呈现出多种多样的灵活性方式。

  四是管理方式有所不同。PPP是公共服务领域，其管理特点是全过程实行透明管理、信息公开，如现在列入财政部第一批、第二批示范项目的，这些项目将来所有的识别信息、招标信息、合同信息以及后续的运营绩效表现都要对社会公布。实施混合所有制，是通过产权结构多元化实现经营管理科学化、利润最大化的目的，其合作及经营信息无需向社会公开。

  职业教育PPP仍处于探索阶段

  当前我国职业教育管理体制及现状，要么是政府直接举办，整体运行效率较低；要么是民办，完全以经济利益为导向。两种模式各有利弊，近年来，职业教育领域出现了混合所有制的形态，但无论是政府还是社会企业，有很多法律条款需要突破。目前的PPP项目中基建等硬件领域合作多，管理的合作少。有活力的管理体制有利于职业教育全方位对接行业发展需求，也有利于拓宽融资渠道，完善职业教育的经费保障机制。职业教育PPP项目尚无成功经验，每个项目，合作模式、内容和标准等都是处于一对一的谈判中，亟需从中央层面的顶层设计和宏观指导。

  目前我国职业学校办学体制仍以政府为主。按当前的发展路径，中职教育免学费政策后，民办中职的运营主要靠财政以生均拨款形式给予的补助，部分学校运营举步维艰，政府虽然加大了投入，但民办中职的运营效率却呈现降低的趋势。十八届五中全会提出，提高教育质量是我们面临的重点任务，教育质量的提升应在兼顾公平的条件下通过改革来实现。一个重要改革就是增加学校办学自主权，特别是以产教融合、校企合作为办学特点的职业教育领域更应贴近市场、贴近社会需求，在成本负担模式的设计上，适宜引入社会资本，从职业教育结构性改革的角度，可以通过政府与社会资本合作的模式提升职业教育的质量，增强吸引力。

  职业教育领域推进PPP的基本思路

  政府与社会资本通过合同确立契约关系，将社会资本拥有的资金、技术和管理等生产要素以及社会资本的逐利目标与政府作为公共部门的社会福利最大化目标有机结合，政府作为合作方，同时又是合作关系中的监督者与绩效评价者，以运营补贴作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，在社会资本获得合理投资回报的同时，控制社会资本提供的服务质量，从而实现职业教育的效率、质量、公平和社会责任的统一。在具体实施过程中，可以考虑按如下思路分类推进：

  一是区分中等职业教育与高等职业教育。从目前的政策取向看，中职教育属于政府公共服务范畴，是政府应尽职责，那么就具备了推行PPP的条件。未来的改革路径上，新办中职学校应积极探索实践PPP模式，现有民办或是混合所有制形式的中职学校，应逐步改造为PPP模式。即，在充分尊重并承认投资者权益的基础上，补签合同，明确双方权益，通过规范各相关合同主体的权利与义务、收益与风险、服务期限及服务标准等内容，保障中职教育的服务质量和可持续性。而高等职业教育具有较强的外溢性，目前体制是政府提供与市场提供并存。从创新驱动、中国制造2025等国家战略的角度看，高技能人才的培养目标、培养方向、专业选择等还有较强的国家战略性，公办高职将发挥不可或缺的作用，因此，在公办高职领域可以以提质增效为目的推行PPP模式。同时，在部分市场自由竞争的行业领域，适当放宽高职教育的学费政策，可以继续推行混合所有制，通过强化与企业直接对接，增加办学活力。

  二是区分新建职校（增量）和现有职校（存量）、基础设施（硬件）和教学服务（软件）以及学校整体运营等内容，设计多种合作模式，如：对于包含硬件设施建设的整体运营类合作项目，新建职业院校可以选择BOT/BOO/BOOT等模式，社会资本承担职业院校战略规划与定位、基础设施建设与维护、教学培训及后勤服务管理与运营等全部职责；已建职业院校可以选择TOT/ROT等模式，社会资本通过购买（或购买+改造）的方式获得学校运营管理权，社会资本承担职业院校的全部管理经营活动。

  总之，PPP在职业教育领域相对属于新兴事物，PPP模式建立的是一种长期的合作关系，政府与社会资本是平等的合作主体，在长达几十年的合作期内，政府不再是高高在上的管理者，而是合作者和监督者，政府需从过去的管理思维转换到合作思维、法治思维，政府和社会资本按照合同约定分工协作，二者建立地位平等、权责相称的合作伙伴关系。PPP在职业教育领域推进，最大的优势是提质增效，实现途径除了引入市场化机制外，还必须强调由专业的人做专业的事，在职业教育领域，融资不是第一目标，它对合作伙伴的专业化选择、实施程序的法制化、规范化都有很多的要求，不应运动化，要积极创造条件，大胆创新、量力而行。