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“罚”与“教育”的有机统一

发布时间:2016-03-29 11:52:33

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2月4日，国家文物局公布了“2014-2015文物行政执法十大指导性案例”，湖南省上报的蓝山县文物局办理的“五里坪古墓群建控地带内违法建设案”入选，这是对湖南文物行政执法工作的肯定，是对湖南文物行政执法理念的肯定。

2002年新的《中华人民共和国文物保护法》颁布实施，首次赋予了文物行政部门执法权，湖南省文化厅、文物局领导即开始考虑组建文物行政执法队伍。2003年，省文化厅下文在省文物局内组建正科级的文物稽查支队，人员由省文物局各处室选调工作人员兼任，挂靠在省文化市场稽查总队，作为总队的三支队，全面履行文物行政执法工作。队伍成立伊始，省文化厅、省文物局领导多次指示省文物稽查支队在办理行政执法案件中一定要做到坚持公平、公正、公开，要坚持处罚与教育相结合。

2003年底，省文物局文物稽查支队办理了成立后的第一起文物违法案件。执法人员在一个多月内七次登门向违法建设单位宣讲文物保护法律及其意义，最终促使违法建设单位认识错误，并依程序接受行政处罚。由于该单位属于路桥建设公司，在各项建设中有可能会造成地下文物的破坏，为避免再发生类似破坏文物案件，该公司领导决定从当年起，公司的年终总结会议专门请文物部门宣讲文物保护法律法规，并要求各工段负责人认真学习，确保施工中不发生地下文物被破坏事件，多年来，该公司再未发生类似破坏文物的事件。

“五里坪古墓群建控地带内违法建设案”，是文物行政执法案件中“罚”与“教育”有机统一的一个缩影。该案件发生于2014年8月4日，由永州市、蓝山县两级文物行政部门在文物安全巡查中发现。根据《中华人民共和国文物保护法》第八条“地方人民政府负责本行政区域内文物保护工作”的规定，湖南省文物局迅速致函蓝山县人民政府，要求确保地下文物安全。8月6日，省文物局指示永州市文物处会同省文物考古研究所专家对现场进行进一步勘察，同时召开有蓝山县人民政府分管领导、违法建设单位、蓝山县有关部门参加的案件分析会议，并形成初步意见。建设单位主动承认错误，并停止施工，表示愿意接受法律的处理；蓝山县人民政府组织公安干警值守，防止出现盗掘古墓和盗窃、哄抢文物现象。同日，蓝山县文物局对该案件正式立案调查。

在案件查处过程中，蓝山县领导专程率县直有关部门赴省文物局就案件查处工作及蓝山县委、县政府下一步文物保护工作思路听取省文物局意见。在案件查处结束后，蓝山县人民政府主要负责同志再次赴省文物局，向、省文物局专题汇报，表示蓝山县人民政府将采取积极措施全面加强文物保护工作，一是将文物行政审批纳入建设工程选址的前置审批；二是所有建设工程必须依法申报，大型工程应当在考古调查勘探和发掘工作完成后再进行；三是调整县文物管理委员会，由县长担任县文管会主任，并适当增加文物行政部门编制，逐步增加文物保护专项经费和常年经费；四是在县“十三五”规划制订过程中，将文物部门纳入规划委员会成员单位，切实把文物保护纳入经济社会发展规划和城乡建设规划中。截至目前，该四项政策承诺均已实现，并将文物保护纳入领导干部、公务员学法内容和党校主体班培训内容，尤其是在编制紧张的情况下仍给县文物部门调编二名；作为湖南西部经济困难县，2014年以来，仍安排了1000多万元用于文物保护工作。案件的迅速查处到位和后续文物保护工作的开展，既是文物部门依法办事、有案必查，又是蓝山县委、县政府重视历史文化保护，确保文物安全的具体表现。

办理行政处罚案件，不能仅仅是罚款了事。除要坚持依法依程序，重要的是要相互尊重，坚持法律面前人人平等，即便行为人违法了行政法律法规的规定，但其在人格上与办案人员应该是平等的。因此，对于违法行为人，除要即时指出并告知其违法的具体行为，还应及时协助其纠正、解决具体的违法行为，坚持处罚与教育相结合的原则，使违法行为人自觉自愿地纠正违法行为。

《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合。”文物行政执法人员在办理文物违法案件中，应始终坚持“处罚只是手段，教育才是目的”的行政执法理念。

湖南文物行政执法工作有效开展，还和湖南省有关给力政策规定关联紧密。

《中华人民共和国文物保护法》第八条规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上人民政府有关行政部门在各自职责范围内，负责有关的文物保护工作。”即明确地方人民政府是文物保护的责任主体。

2011年，国家文物局与湖南省人民政府签署《关于共同推进湖南文化遗产保护与发展框架协议》，根据协议，湖南省人民政府要将文物安全纳入各级领导责任制。

湖南省文物局高度重视这项工作，多次专题向省委、省政府领导汇报，积极争取将文物安全工作纳入对各市州党委、政府的绩效考核内容。

2013年4月，湖南省人民政府召开全省文物保护工作专题会议，要求将文物保护与安全工作纳入绩效考核，并在《会议纪要》中明确指出“省绩效办按照有关政策法规的要求科学论证、协商办理”。随后，省文物局积极落实省政府会议精神，与省绩效办等有关部门进行了充分沟通、协商与论证。

2014年6月，经湖南省委、省政府同意，湖南省全面建成小康社会推进工作领导小组、湖南省绩效评估委员会联合下发《关于印发〈全面小康考评指标完善方案〉和〈2014各市州党委、政府和省直单位绩效评估指标〉的通知》，《通知》明确，自2014年起，国有文物安全将纳入对各市州党委、政府的绩效考核内容，“国有文物保护不力，造成文物损毁、遗失或被盗的，每起扣2分”。

随即，湖南省文物局作为国有文物安全数据采集部门，将2014年1月至6月各市州文物安全绩效考核评估情况统计报告分别上报省委、省政府相关部门。该报告首次作为湖南省人民政府对各市州党委、政府的绩效考核指标，成为评估各市州党委、政府相关工作的重要依据。

将文物安全真正纳入对各市州党委、政府的绩效考核内容中，极大提升了文物行政部门的权威，有力推动了文物行政执法工作的开展。